全国乡镇高负债普遍严重影响基层执政能力小疮菊属绿叶甘橿秋葵属葵百合毛旱蕨

全国乡镇高负债普遍 严重影响基层执政能力

全国乡镇高负债普遍 严重影响基层执政能力

乡镇债务严重乡镇债务是如何欠下的

无论是中西部的“吃饭财政”，还是东部的“发展财政”，采访中，多个乡镇都在喊渴叫饿

债务正在困扰着乡镇政府的运行。

《瞭望》周刊对全国8个省份300名乡镇党委书记的调查问卷显示，东部地区乡镇债务额大多在千万元以上，有的超过亿元，个别的在十亿元以上；中部地区乡镇的债务大多在百万元左右，少数乡镇债务超过千万山育杜鹃元；西部地区乡镇的债务额多在百万元左右。

采访发现，乡镇债务已成为拖累乡镇正常运转的最大困难和障碍之一。尤其是近年来由基础设施和民生建设投入而造成的新型债务呈现增加之势。

更令人担忧的是，有的乡镇盲目追逐GDP，热衷政绩工程、形象工程，超负荷举债，已经严重影响了乡镇正常运转、基层执政能力。

受访专家指出，为了防范乡镇债务恶化，应积极应用问责、预算、体制等三把“铁锁”，管好锁紧乡镇债务的钱袋子：对乡镇债务实行科学管理，设定预警红线；加大对乡镇债务的考核问责；重新审视原有的财政税收体制，加大财政转移支付，改革财政分成体制，建立“补给式”机制，为脆弱的乡镇强筋壮骨。

超负荷举债

乡镇债务自上世纪90年代末以来就备受重视，中央有关部门提出了化解债务的一系列要求和举措。

然而，在各地乡镇走访发现，乡镇负债较为普遍。例如，广东省委党校曾对省内1000多个乡镇进行调查，85%的乡镇都存在着财政困难、债务压力重、运行艰难的状况。广东省惠州市80%乡镇负债度日，多的负债数亿元，少则也有几百万元。

特别是近年来因基础设施和民生建设投入造成的新型债务呈现加速增加之势。此如果不需要使用了次调查问卷显示，东中西部地区债务形成的原因均有“基础设施建设”，且比重最高。东部地区债务83.9%用于“基础设施建设”，中部地区67.2%，西部地区86.1%。

令人担忧的是，一些乡镇或旧债未了又欠新债，或透支偿还能力超负荷负债，乡镇经济被拖入“越没钱越举债，越举债越欠债，越欠债越没钱”的恶性循环。

而在有的乡镇采访时，看到，在乡镇高负债背景下，豪华办公楼、使用率较低的标志性建筑物林立。一些地方“穷财政富接待”的现象仍存，有的甚至动辄使用几百万财政收入请明星大腕搞演出。

在采访中发现，在以GDP、税收等作为考核指标的情况下，举债对有的乡镇党委书记来说，是愿意选择的“高回报、无风险”的多赢投资行为。原因在于，举债搞建设，可以通过建设基础设施等投资行为快速拉动地方经济指标上升，易出政绩；同时，因债务化解并未列入干部考核指标，有债务也不影响政绩。

警惕恶性循环

采访中看到，乡镇债务已成为制约乡镇发展的桎梏。由于债务严重，有的乡镇重要工作难以开展，甚至连日常运转也需要举债；有的乡镇变卖乡镇房产、汽车量天尺等还债；有的乡镇没有办公室和住宿地点最近，只能借学校民房维持工作。

这也在一定程度上影响了基层公务员队伍稳定。一位乡镇干部说，自己的收入还比不上泥瓦工。因为待遇低、工资拖欠，还有干部或进厂兼职打工，或开小店帮补家用开支，或到私立学校代课。

在河北等中西部地区，有的乡镇因债主催债或起诉，而被称为“老赖政府”；有的乡镇因欠了工程承包人的校舍工程款，遭遇债主堵门。以上种种，不仅破坏了基层政府形象，也易引发社会不稳定事件。

在高负债下，一些乡镇要维持正常运作只能依赖“化缘财政”，但“化缘”而来的资金因为不是制度化的财政安排，无法实现有效监管，易滋生贪腐。

有乡镇党委书记向坦言，为弥补运转资金缺口，他们曾以招商引资优惠政策为条件，事先向客商拿一部分钱，以解燃眉之急。有时还会向当地老板、个人拆借，甚至自掏腰包“填窟隆”。这些借债行为也欠下了许多“人情债”，易导致权钱交易的腐败行为。

有的乡镇则转向土地财政。虽然明知有违科学发展观，但乡镇领导急于完成任务或取得政绩，未经详细考量便卖掉土地。采访中，有乡镇干部表示，已尝到了土地财政的苦果。当初为还债卖地，虽然缓解了一时之需，但现在面临新一轮发展机遇却没了土地资源，经济运行陷入困境。

三把“铁锁”管好乡镇债务

超负荷举债已引起部分乡镇警觉，采访中，多方人士建议，为防范乡镇债务恶化，应用问责、预算、体制三把“铁锁”管好锁紧乡镇债务。

债务危机背后的一个重要原因是乡镇政府缺乏严格的预算制度。乡镇财政支出很大程度上取决于乡镇党委书记个人的意志。缺乏有效预算，就出现了有钱随便花、没钱随便借的现象。

因此，在乡镇一级实行财政公开，推进参与式预算，促进乡镇财务透明化势在必行。如浙江省温岭市推出了人大参与乡镇财政预算制度。温岭市箬横镇党委书记林建敏介绍说，参与式预算对乡镇“扎”紧钱袋子，不乱花钱木茼蒿不乱举债发挥着积极作用。“比如，今年财政预算时，我们总的预算盘子为2.9亿元，代表们说，现在宏观调控，土地指标又少，不能安排这么多，于是从原来的2.9亿元缩减到2.3亿元。又比如，中央提出今年三公经费不增加，代表们也认为我们不应该增加。”

四川省巴中市巴州区白庙乡则从2010年开始实行上逐笔公开账目，在社会上引起强烈反响，被誉为“中国第一个全裸的乡政府”。据估算，全年下来，晒账本能给乡政府节约3万元，这约是这个偏远贫困乡全年公业务费的15%。目前，白庙乡已经在乡政府门户站上公布了公业务费，各级党务、政务信息、各项惠民资金发放情况及乡干部的工资预算表等信息也陆续上，接受群众监督。

此外，考核问责机制也亟待完善。专家建议，其一，应加强对乡镇债务情况的考核，把降低负债率列入重要的一项考核内容。特别应分清生产性和非生产性债务，科学评估债务的合理性。如果借债用于建厂房、搞商贸等，投入营运会产生收入，就应给予鼓励，但对于借债建设标志性建筑物等，超负荷负债就应明令叫停。其二，应设定举债最高不能突破的预警红线，如设定举债数额不能超过年收入两倍为举债红线，突破红线就要被问责免职，从而有效防范乡镇债务危机。

在采访中了解到，由于我国对乡镇财政体制实行财政分成的方式，每年对乡镇财政留成和税收分成比例较小，对乡镇建设几乎是杯水车薪，乡镇可支配财力较少，然而大量的建设发展问题都由乡镇承担完成，因而乡镇普遍存在着有限财力承担无限事务的困扰，乡镇经济运行“小马拉大车”，不堪重负。

要根本“中国新材料看宁波性地改变乡镇负债的窘境，必须加快财税体制改革，这是所采访的乡镇党委书记的共同呼声。

中国的经济和社会发展要靠乡镇来支撑。受访专家建议，有必要重新核对财税基数，进一步改进和完善政府财政分配体系，建立与乡镇事权相对应的财权制度，从制度上给予沟繁缕属乡镇一级较为充裕的财力。对于上级统一安排的农村基础设施建设项目，尽量能够一次性配套到位，减少乡镇财政配套压力，同时要杜绝不规范的负担转移现象，促进乡镇一级政府由经济型向服务型全面转变。

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